W czyim interesie występują radni?

Radny, zgodnie z zapisami ustawy o samorządzie gminnym powinien kierować się interesem całej wspólnoty samorządowej, czyli wszystkich mieszkańców danej gminy. Czy tak jest w rzeczywistości? Czy inne zapisy w/w ustawy i innych aktów prawnych dotyczących samorządności w Polsce są spójne z tym wydawałoby się podstawowym oczekiwaniem? Praktyka wskazuje raczej, iż w zbyt wielu przypadkach radni kierują się głównie interesem własnym, a także interesem egzekutywy gminnej na czele której stoi wójt czy burmistrz. Dlaczego tak jest? Czy jest to kwestia cech osobowych naszych „przedstawicieli” czy też wada obowiązującego systemu prawnego?  Przyjrzyjmy się temu problemowi m.in. na przykładzie Gminy Lesznowola.   

I. Jakie prawo tacy radni

W art. 23. 1. ustawy o samorządzie gminnym czytamy, że: „Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców.”

Niepokój budzi już drugie zdanie tego przepisu – radny powinien kierować się dobrem ogółu mieszkańców Gminy, utrzymywać z nimi kontakt, przyjmować zgłaszane przez nich postulaty i przedstawiać je np. Radzie Gminy do rozpatrzenia. Ale co będzie jeśli tego nie zrobi? Otóż NIC. Nie ma żadnych sankcji za to, że radny nie wywiąże się ze swoich obowiązków wobec mieszkańców. Nie mogą oni w szczególności go odwołać, nawet jeśli zupełnie ignoruje ich wolę, nie prowadzi z nimi dialogu, nie reprezentuje w najmniejszym stopniu ich interesów, a nawet gdy występuje przeciwko nim. Obowiązujące prawo umożliwia, przynajmniej teoretycznie, odwołanie ze stanowiska wójta, czy nawet całej rady gminy. Jednak nie pojedynczego radnego – fakt ten jest niewątpliwie jednym z najsłabszych ogniw aktualnie obowiązującego systemu prawnego, oczywiście jeśli poważnie chcemy traktować podmiotowość lokalnych społeczności.

Z pierwszego zdania wyżej cytowanego art. 23.1 ustawy o samorządzie gminnym wynika też, że radny winien „kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy”. Wspólnota ta to wszyscy mieszkańcy zamieszkujący jej terytorium (art. 1 ustawy). Czy tak jest? Z reguły niestety nie – aktualna ordynacja wyborcza temu zdecydowanie nie sprzyja. Zgodnie z nią radni są wybierani w bardzo niewielkich okręgach wyborczych wyodrębnionych geograficznie. W Gminie Lesznowola uprawnionych do głosowania w ostatnich wyborach było według PKW 15 517 osób [źródło] a ilość jej wszystkich mieszkańców według GUS wynosiła 22 904 osób [źródło]. Frekwencja wyborcza wyniosła tu 49,15%.

Osoba, która uzyskała najmniejszą ilość głosów wyborców wystarczającą do uzyskania mandatu radnego (Michał Otręba, Nowa Iwiczna), zebrała ich 113, co stanowiło 0,73% ogółu mieszkańców gminy i 0,49% uprawnionych do głosowania. Najlepszy wynik w tym względzie uzyskał Marcin Kania – 381 głosów i odpowiednio 2,46% i 1,66%. Czy można wobec tego powiedzieć, że radni mają mandat od wszystkich mieszkańców gminy aby ich reprezentować? Oczywiście trudno się zgodzić, że tak. 

Co najwyżej można przyjąć, że radni z tytułu uzyskanego poparcia w wyborach są niejako „lobbystami” interesów niewielkich grup mieszkańców i to w bardzo ograniczonym zakresie, który nie ma z reguły charakteru ogólnogminnego. To już nawet niektórzy sołtysi mają szerszy obszar działania – np. w Nowej Iwicznej na  tę funkcję przypada 4 radnych, a w Mysiadle 3. Tak więc często wychodzi na to, że radny to taki „mini dubler sołtysa”, a nie reprezentant całej gminnej społeczności. 

II. Partykularne interesy czy dobro ogółu?

Co i w jakim stopniu decyduje o tym, w czyim interesie działają radni? Trudno nie zgodzić się z powszechną opinią, iż najczęstszą ich motywacją jest rozumiany dość szeroko interes własny. Można do niego zaliczyć prestiż wynikający ze sprawowanej funkcji, poczucie własnej wartości, ale także i korzyści ekonomiczne – bezpośrednie lub pośrednie.

Jak to wygląda na przykładzie Lesznowoli?  Kiedyś słyszałem od jednej z zorientowanych w relacjach panujących w Urzędzie Gminy osób, że po zorganizowanym przez Panią Wójt przyjęciu wigilijnym przed świętami Bożego Narodzenia jeden z jego uczestników zażartował patrząc na listę zaproszonych gości: „Widzę, że nie trzeba będzie organizować już wigilii rodzinnych, przecież wszyscy, którzy byliby na nie zaproszeni są już na tym spotkaniu w gminie…”. O tym, że Lesznowoli szerzy się nepotyzm mówią również jej mieszkańcy. Kurier Południowy w jednym ze swoich artykułów także opisał to zjawisko [źródło]. Możemy w nim przeczytać między innymi, że dwaj radni, Mirosław Wilusz oraz Łukasz Grochala znaleźli zatrudnienie w podmiotach zależnych od gminy (Lesznowolskie Przedsiębiorstwo Komunalne oraz Centrum Sportu). Dowiadujemy się z niego także, że Pani Wójt zatrudniła w Urzędzie Gminy żonę Sławomira Świtka oraz syna Piotra Gąsiorowskiego. Obaj radni są członkami komisji rewizyjnej RG. Zatrudniła także bratanicę innego radnego, Konrada Borowskiego na stanowisku odpowiedzialnym za kontrolę wewnętrzną tego co się dzieje w jej urzędzie. Firma prowadząca na terenie Lesznowoli przedszkola Nutka należąca do interesu rodzinnego innego członka komisji rewizyjnej, Michała Otręby, dostaje rok w rok wysokie dofinansowania z budżetu gminy (w skali roku znacznie ponad 3 miliony złotych) [źródło].

Wszystkie te decyzje były zgodne od strony formalnej z obowiązującym prawem. Ale czy etyczne i pozostające bez wpływu na właściwą rolę radnych, na to w czyim interesie rzeczywiście oni występują? Pytanie to dotyczy głównie ich roli kontrolnej nad działalnością wójta, w tym w ramach komisji rewizyjnej RG. W mojej ocenie powyższe fakty (i szereg innych przykładów) świadczą o tym, że radni nie pełnią w praktyce takiej roli jaką powinni sprawować. Wobec tego, że takiej roli nie pełnią także takie organy jak Wojewoda czy Regionalna Izba Obrachunkowa (obowiązujące prawo zabrania im tego), powyższa sytuacja rodzi zagrożenie powstawania wielu patologii, choćby w zakresie niegospodarności i niecelowości decyzji podejmowanych przez Wójta Gminy.

Na uzasadnienie tego mojego stanowiska kolejny przykład. Stowarzyszenie Kwiryta, zaniepokojone szeregiem decyzji Pani Wójt, które mogły narazić Gminę na wielomilionowe straty, czy wręcz ryzyko utraty przez nią płynności (potocznie mówiąc „bankructwo”) zwróciło się oficjalnie do Przewodniczącej Rady Gminy Lesznowola aby ta zwołała sesję, na której można by wyjaśnić te wątpliwości. Odmówiła.
W takiej sytuacji Pani Przewodnicząca poproszona została o to, aby wątpliwości te wyjaśniła Komisja Rewizyjna RG [źródło]. Także odmówiła [źródło]. Sami członkowie tej Komisji również nie podjęli żadnych działań sprawdzających, aby poinformować mieszkańców gminy o swojej ocenie powstałych wątpliwości. Czyż nie było to m.in. spowodowane faktami, o których mowa wyżej?

III. Sposoby na reelekcję

Niewątpliwie jednym z celów radnych jest chęć uzyskania reelekcji na kolejną kadencję. Mogą zapewnić im ją głosy mieszkańców z ich niewielkiego okręgu wyborczego stanowiący ułamek ogólnej ich liczby. Innymi, którzy stanowią przytłaczającą większość rzędu 99% nie muszą się martwić, nie będą mieli oni okazji wpłynąć na ich ponowny wybór, nie mogą też odwołać ich z piastowanej funkcji.

Jak zyskać przychylność tej niewielkiej liczby wyborców? Najprościej jest im coś „załatwić”. Coś konkretnego, typu utwardzenie ulicy, w której do niedawna tonęli w błocie, wybudowanie kawałka chodnika, placu zabaw dla dzieci itp. Coś na czym skorzysta relatywnie niewielka ilość osób, która będzie czuła wdzięczność wobec radnego, który im to „załatwił”. Gdyby realizacja takich zadań wynikała po prostu z przyjętego programu zrównoważonego rozwoju dla całej gminy i nie byłoby czego „załatwiać” to byłoby fatalnie… Nie można by w tak prosty sposób zyskiwać wdzięczności! I mandatu radnego. A od kogo zależy czy to „coś” zostanie zrealizowane? W praktyce jedynie od wójta, do niego bowiem należy dysponowanie majątkiem gminnym (art. 30 pkt 2 ppkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Czy w takiej sytuacji radny sprzeciwi się wójtowi w jakiejkolwiek ważnej sprawie? Raczej nie, bo gdyby to zrobił to pożegnałby się z realizacją tego co obiecał swojej niewielkiej grupce wyborców i z reelekcji mogłyby być przysłowiowe „nici”. 

Kolejną ważną kwestią, która istotnie wpływa na to, czyje interesy reprezentują radni, jest to, kto może ich zgłosić jako kandydatów w wyborach na tę funkcję. Są tu, zgodnie z obowiązującą ordynacją wyborczą do samorządów generalnie trzy możliwości.

Po pierwsze dana osoba może wystartować do wyborów z komitetu utworzonego przez aktualnego wójta (burmistrza). Ma to tę dla niej zaletę, że może „podwiesić się” pod wizerunek „sukcesów” gminy budowany przez niego za pomocą niemałych nakładów przeznaczonych na ten cel w jej budżecie. W Gminie Lesznowola ten budżet „promocyjny” to kwota rzędu 600-700 tys. rocznie. Oczywiście tak budowany wizerunek nie musi odpowiadać rzeczywistości. Przykładowo w latach 2012 i 2013 Gmina Lesznowola i jej Wójt otrzymywali propagandowe nagrody i dyplomy typu: „Mazowiecka Gmina Roku” , „Gmina dbająca o finanse mieszkańców”, VIP Biznesu 2013 – nagroda za zarządzanie finansami publicznymi oraz konsekwencję w realizacji wyznaczonych celów” , „Najlepszy Wójt Roku”  [źródło], gdy tymczasem w tym samym czasie RIO niejednokrotnie obejmowała Lesznowolę nadzorem za łamanie ustawy o finansach publicznych (głównie za znacznie przekraczane limity zadłużenia i nierealne planowanie finansowe) [źródło 1], [źródło 2]Aktualnie 17 radnych z 21 Rady Gminy Lesznowola zostało wybranych z komitetu wyborczego Pani Wójt, a więc skorzystało z budowanego przez nią „wspaniałego” wizerunku gminy. Żaden z nich przez kilka lat ani razu nie zakwestionował ani jednej jej istotnej decyzji, żaden z nich nie podjął się nawet wyjaśnienia mieszkańcom wątpliwości co do gospodarności i celowości decyzji opisywanych m.in. TUTAJ. W czyim wobec tego interesie działa ta grupa radnych?

Po drugie kandydata na radnego może wystawić także każda partia polityczna zapraszając go do swojego komitetu wyborczego. Kandydaci ci mogą liczyć na wsparcie „kibiców” swoich partii, którzy nie będą analizować specjalnie ich kompetencji, dokonań, programów. Wystarczy im przeświadczenie, że głosują na „swoich”… Niebagatelne znaczenie w tym przypadku ma też to, że kandydaci partyjni mogą liczyć na wsparcie finansowe ich kampanii pochodzące z niemałych budżetów swoich organizacji (funduszy wyborczych, które mają istotne przywileje co do ich tworzenia w stosunku do komitetów niepartyjnych).  W czyim więc głównie interesie będą działać radni, którzy uzyskają swój mandat z nadania komitetów swoich partii?

Oczywiście każdy mieszkaniec danej gminy (czy grupa mieszkańców) może także utworzyć własny komitet wyborczy, który jednak z zasady ma znacznie gorsze warunki działania niż te uprzywilejowane opisane wyżej (finansowanie kampanii, brak wsparcia silnej organizacji).

W czyim interesie działają więc radni? Czy przesądzają o tym ich cechy osobowe takie jak uczciwość, wrażliwość społeczna itd.? A może jednak w większym stopniu decydują tu wadliwe przepisy prawa, które sprzyjają powstawaniu różnego rodzaju patologii w tym zakresie? Namawiam do dyskusji na ten temat.