Zarządzanie w gminach. Jak monitorować i poprawiać jego jakość?

Głównym problemem przy próbie odpowiedzi na pytanie czy władze danej gminy we właściwy sposób zaspakajają potrzeby swoich mieszkańców jest określenie celów jakie winny być przez nią osiągnięte w interesie całej wspólnoty samorządowej (strategicznych, operacyjnych) oraz zastosowanie odpowiednich narzędzi pomiarowych, dzięki którym można możliwie obiektywnie zmierzyć stopień ich realizacji. Wójt/burmistrz powinien wypełniać rolę „architekta konsensusu”, wysłuchiwać zróżnicowanych opinii (potrzeb) mieszkańców i brać je realnie pod uwagę przy definiowaniu swoich zamierzeń, a następnie możliwie efektywnie je osiągać. Ocena realizacji przyjętych celów (strategicznych o dłuższej perspektywie i tych operacyjnych, bieżących) nie jest możliwa w obiektywny sposób bez zastosowania odpowiednich mierników i punktów odniesienia.

W uproszczeniu można wymienić trzy warunki sprawnego działania. Pisał o nich chociażby prof. T. Kotarbiński, jeden z głównych twórców polskiej prakseologii. Warunki te to „chcieć”,  „móc” i „potrafić”.

Czy włodarze polskich gmin chcą dokonywać możliwie rzetelnych ocen swojej działalności (czy nawet tylko swoich pracowników)? Czy chcą to robić rady gmin? Albo sami mieszkańcy, w interesie których działać powinny władze gminy? Niestety praktyka wskazuje, że w większości przypadków takiej woli organy Gmin nie mają. Oczywiście ta smutna diagnoza nie dotyczy wszystkich samorządów. Przyczyny takiego stanu rzeczy to osobny, szeroki temat i nie będę się nim tutaj zajmował.

Warunek „móc” można uznać, że jest spełniony zarówno dla wójta/burmistrza, który dysponuje choćby odpowiednim budżetem na ten cel (i oczywiście informacjami), jak i dla każdej rady gminy czy mieszkańców, którzy co prawda nie mają budżetu na ten cel, ale mają narzędzia prawne, które mogą wykorzystywać do pozyskiwania niezbędnych informacji służących dokonywaniu ocen (w tym ustawę o dostępie do informacji publicznej).

Pozostaje więc warunek „potrafić” – i na nim skoncentrujemy tu swoją uwagę.

Do formułowania celów jakie winny być realizowane w interesie wspólnoty samorządowej a następnie do monitorowania sposobów i efektów ich realizacji można wykorzystywać narzędzia stosowane w podobnym celu w biznesie. Podstawowa różnica polega na tym, że głównym celem wspólnot samorządowych nie jest generowanie zysków a realizacja ustawowo określonych zadań publicznych oraz zaspakajanie potrzeb mieszkańców, które powinny być określone w ramach różnego rodzaju umów społecznych (i tu wracamy do roli wójta/burmistrza jako „architekta” konsensusu w tym zakresie).

Jednym z narzędzi wykorzystywanych do zarządzania przedsiębiorstwami jest Strategiczna Karta Wyników” (ang. BSC –  Balanced Score Card).  Jej metodologia może być wykorzystana także do możliwie obiektywnej oceny efektów realizacji ustawowych zadań publicznych gminy, a przede wszystkim przyjętych celów, które mogą być zdefiniowane odrębnie dla każdego samorządu. Karta może być stosowana przez wójtów/burmistrzów do bardziej skutecznego zarządzania Urzędem Gminy czy jego jednostkami pomocniczymi, ale może być również zastosowana do oceny ich pracy z zewnątrz (przez radę gminy, mieszkańców, media).

W przypadku wykorzystywania mierników zdefiniowanych w BSC do analiz porównawczych (ang. „benchmarking”) jakości zarządzania wybranymi jst szczególną uwagę należy zwrócić na dwa aspekty. Po pierwsze przyjęte mierniki winny w możliwie dużym stopniu eliminować różnice występujące pomiędzy porównywanymi gminami (ilość mieszkańców, położenie geograficzne itd.), a także unikać ocen efektów, które w minimalnym stopniu zależą od działań wójta/burmistrza (czy w ogóle od niego nie zależą).

Trudno np. porównywać jakość zarządzania poszczególnymi gminami na podstawie wysokości ich dochodów – łącznych czy nawet wyliczonych na jednego mieszkańca. Poziom tych dochodów w minimalnym stopniu zależy od władz gminy. Decyduje o tym głównie jej położenie, a co za tym idzie zamożność mieszkańców i dochodowość przedsiębiorstw z jej terenu. Od lat gminą o najwyższych dochodach na jednego mieszkańca jest Gmina Kleszczów na której terenie znajduje się elektrownia Bełchatów. W czołówce podobnych rankingów znajdują się także gminy leżące w sąsiedztwie wielkich miast – tu również dominującym powodem jest ich położenie, a nie jakość zarządzania nimi.
Innym przykładem wskaźnika, który niewiele mówi o jakości zarządzania gminą jest np. ilość przedsiębiorstw, które są zarejestrowane na terenie danej gminy. Ilość ta silnie zależy, podobnie jak w przykładzie wskazanym powyżej, od położenia jst, a także innych okoliczności niezależnych od wójta czy burmistrza. Takich „negatywnych” przykładów można podać o wiele więcej.

Jest jednak w gminach (czy szerzej w jst) wiele obszarów, w których rezultaty zarządzania nimi silnie zależą od kierujących nimi osób, a wyniki takiego działania można oceniać w wystarczająco obiektywny sposób.  Mowa tu np. o efektywności kosztowej czy jakość obsługi mieszkańców. W tym pierwszym przypadku wszyscy chyba zgodzą się, iż lepiej osiągnąć ten sam zamierzony efekt przy niższych nakładach finansowych, a w drugim, że np. krótszy czas czy wygoda załatwiania różnych spraw mieszkańców oznacza lepszą jakość ich obsługi.

Należy tu podkreślić, iż najistotniejszą cechą wykorzystywania metodologii Strategicznej Karty Wyników jest pomiar nie tylko wskaźników finansowych, ale także, a może nawet przede wszystkim tych niefinansowych. Za przykład można tu wskazać odsetek decyzji gminy, od których mieszkańcy odwołali się do SKO i uzyskali tam decyzje uchylające decyzje odmowne podjęte przez wójta/burmistrza. Wysoki tego rodzaju wskaźnik dość jednoznacznie świadczy o złym zarządzaniu tj. o podejmowaniu decyzji niezgodnych z prawem i co ważniejsze z niezgodnie z interesem obywateli. Innym niefinansowym wskaźnikiem, przy pomocy którego w dobry sposób możemy oceniać jakość obsługi mieszkańców może być średni czas załatwiania danej sprawy w urzędzie, czy ilość spraw, które można załatwić poprzez Internet. 

Zapraszam także do zapoznania się z prezentacją „Strategiczna Karta Wyników jako narzędzie wdrażania strategii w Gminie i zwiększania efektywności realizacji przez nią zadań publicznych”. Znajdziecie w niej Państwo także przykładową listę wskaźników, które można użyć w zaproponowanym narzędziu.