Skąd się biorą marne efekty zarządzania majątkiem publicznym? Cz. 3.

1. Efektywne zarządzanie majątkiem publicznym wymaga rzetelnej i dokładnej informacji na temat planowanych i realizowanych wpływów oraz wydatków. Informacji takich nie ma w sporządzanych przez samorządy planach i sprawozdaniach z ich realizacji.
2. Sporządzane przez włodarzy gmin raporty finansowe umożliwiają im w dużym stopniu ukrywać swoją niekompetencję i marnotrawstwo powierzonych im pieniędzy.
3. Dzięki istniejącym w prawie lukom osoby zarządzające publicznymi pieniędzmi mogą również w nadmierny sposób zadłużać się, narażając tym samym mieszkańców na poważne kłopoty. Szczególnie te, które ujawnią się w przyszłości.
4. Sama zgodność z obowiązującym prawem wspomnianych wyżej planów i sposobów ich realizacji nie gwarantuje racjonalnego działania z punktu widzenia interesów lokalnych społeczności.
5. Efekty zarządzania majątkiem publicznym można łatwo poprawić poprzez zmianę istniejącego prawa. Nie ma jednak dobrej woli klasy politycznej, aby tego dokonać.

W części 1 artykułu wspominałem już o tym, że sporządzane zgodnie o aktualnie obowiązującym prawem plany wpływów i wydatków samorządów (ich budżety) spełniają głównie rolę statystyczną. Trudno je wykorzystać do efektywnego zarządzania majątkiem publicznym, a tym bardziej kontroli nad nim. Nie spełniają tej roli także sprawozdania z realizacji tych budżetów. Oba dokumenty powstają dużym nakładem pracy wielu urzędników, a ich praktyczna przydatność jest znikoma. Tworzą głównie iluzję właściwego zarządzania. Jest sporządzony plan, jest jego formalna realizacja, zawsze niemal w 100%, więc niby wszystko jest w porządku. Czy rzeczywiście?

I. Czy wiemy na co włodarze gmin wydają publiczne pieniądze?

Tradycyjny budżet gminy (plan jej wpływów i wydatków) sporządzany zgodnie z obowiązującymi przepisami jest mało czytelny.  Nie zawiera informacji, które mogłyby być podstawą dla oceny efektywności wydawania publicznych pieniędzy. Na daje on też podstaw do oceny, czy tego samego nie można by osiągnąć znacznie mniejszymi nakładami. Tak więc trudno się zorientować, czy znaczna część naszych wspólnych pieniędzy nie jest wyrzucana w przysłowiowe błoto.

Konkretne przykłady na ogół najlepiej działają na naszą wyobraźnię. Popatrzmy więc na wybrane pozycje planu wydatków Gminy Lesznowola. W swoim budżecie na rok 2016 przewidziała ona środki na promocję samorządu w kwocie 566 954 zł. Już w trakcie tegoż roku plan ten został zwiększony do 957 939 zł, lecz na tyle późno, że faktycznie zdążono wydać 885 367 zł, czyli 156 % pierwotnego planu. Na co zostały przeznaczone te niemałe pieniądze? Ze sprawozdania gminy wiemy, że głównie na „zakup usług pozostałych” (kwota 780 983 zł stanowiąca ponad 88% całych wydatków). Cóż to są za usługi? Nie wiadomo.

Gminny Ośrodek Kultury. W roku 2016 całość jego wydatków wyniosła 2 907 656 zł, w tym wynagrodzenia 1 599 751 zł, a „pozostałe koszty” 1 069 007 zł. Te drugie nie zawierają kosztów działalności statutowej (wystawy, koncerty, wakacje, ferie, plenery, konkursy, teatralia, zajęcia artystyczne itp.) – te wyniosły 155 703 złotych. Zwróćmy uwagę, że to jedynie trochę ponad 5 % wszystkich wydatków poniesionych w GOK!

Kolejny przykład. W planach dochodów i wydatków samorządów podaje się łączną kwotę wynagrodzeń pracowników urzędu gminy. I tyle. Nie znajdziemy tam informacji ile zatrudnionych w nich osób składa się na tę sumę. Ilu pracowników zatrudnionych jest w księgowości i dlaczego? Ile ci pracownicy mają do zaksięgowania dokumentów? Czy pracują oni efektywnie przez cały dzień czy tylko przez 2-3 godziny? Ile osób jest zatrudnionych w innych działach? Czy ich praca faktycznie jest związana z realizacją zadań, jakie ciążą na samorządzie? A może przyczyną zatrudnienia części z nich jest fakt, że są oni krewnymi radnych czy innych osób, o których przychylność chce zadbać wójt?

W Lesznowoli (naszym „studium przypadku”) na 122 osoby zatrudnione w urzędzie gminy jedynie 9 z nich (w tym wójt, jego zastępca, skarbnik i sekretarz) ma związek z merytoryczną realizacją samorządowych zadań. Tak przynajmniej twierdzi jej wójt. Reszta podobno pełni wyłącznie „funkcje pomocnicze”. Jakie? Nie widomo, nie odczytamy tego z żadnych sprawozdań, analiz efektywności zarządzania itd. Z obowiązujących sprawozdań nie dowiemy się, czy poprzez nadmierne zatrudnienie część publicznych pieniędzy jest marnotrawiona czy nie.

Jakie możemy wyciągnąć wnioski z tych trzech przykładów? Nie chodzi tu o konkretne liczby, czy konkretną gminę. Chodzi o to, że istniejące zasady sporządzania planów finansowych w samorządach (i nie tylko), a także sprawozdań z ich realizacji niewiele nam mówią o jakości zarządzania majątkiem publicznym. O tym, czy samorządowcy podejmują uzasadnione i gospodarne decyzje z punktu widzenia interesu całych wspólnot.

Podobne przykłady można mnożyć. Gdy popatrzymy na poszczególne gminy różnice będą w kwotach, ale istota problemu pozostanie taka sama.

II. Brakuje pieniędzy? Pożyczmy je, nie my będziemy je zwracać.

A co się dzieje, jak zabraknie w kasie gminy pieniędzy np. ze względu na niegospodarne czy nieprzemyślane wydatki? Oczywiście można je pożyczyć. Wójtowie czy burmistrzowie robią to tym chętniej, jeśli to nie im przyjdzie spłacać pożyczone kwoty. Kto by się przejmował problemami swoich następców, oddalonymi w czasie na wiele lat po zakończeniu własnej kadencji?

Ustawa o finansach publicznych poza łatwym sposobem ukrywania przez samorządy niepotrzebnych wydatków wprowadza jeszcze łatwiejsze do obejścia ograniczenia dotyczące poziomu ich zadłużania się. Ustawowo limitowane poziomy zadłużenia dotyczą jedynie wybranych jego rodzajów (kredyty bankowe, sprzedaż obligacji itp). Większość innych pomija. Dzięki tym „dziurawym” ograniczeniom włodarze samorządów mogą pozyskiwać środki finansowe odraczając ich spłatę na daleką przyszłość, nawet na 15-20 lat, a nawet więcej. Jest to możliwe nawet wtedy, gdy ich następców nie będzie stać na zwrot tych zaciągniętych długów. Obowiązujące aktualnie prawo pozwala im też nie ujawniać tych zaciągniętych zobowiązań w bieżących sprawozdaniach finansowych, więc o długu wiedzą tylko wtajemniczeni.

Zanim przyjdzie gminie zwrócić wyżej opisane długi, jej włodarze przestaną już pełnić swoje funkcje, więc spłata zaciągniętych przez nich zobowiązań nie będzie należała do nich. W czasie swojej kadencji będą mogli jednak realizować wydatki, na które ich faktycznie nie stać. Pożyczone pieniądze będą mogły maskować ich niegospodarność. Mieszkańcy tych gmin nadal jednak będą w nich mieszkać. To tak, jakby rodzice zapożyczali się w lombardzie, aby prowadzić hulaszczy tryb życia i nie obchodziłoby ich to, że te ich długi będą musiały spłacić ich dzieci. I w dodatku na co dzień mówiliby, zgodnie z prawdą, że nie są mają żadnych kredytów czy pożyczek w bankach. Jakby dla ich dzieci stanowiło różnicę to, czy istniejące długi muszą spłacić bankom, czy właśnie lombardom.

A jak na powyższą sytuację mogą reagować nadzorujące finanse gminy Regionalne Izby Obrachunkowe? Podpisywanie wyżej opisanych umów nie jest prawnie zabronione. Jest „tylko” niegospodarne i niecelowe, więc, jak już pisałem o tym w pierwszej części artykułu, RIO nie ma prawa reagować. A radni nie chcą, gdyż z reguły nie leży to w ich interesie.

III. Dlaczego jest jak jest, skoro mogłoby być lepiej?

Opisaną wyżej sytuację, którą każdy świadomy obywatel oceni niewątpliwie krytycznie, można dość łatwo zreformować. Teoretycznie. W przeszłości nawet dużo się na ten temat mówiło. Już w 2005 roku podjęto prace nad wprowadzeniem do polskiej praktyki tzw. budżetów zadaniowych. Były one inspirowane sprawdzającym się w wielu krajach nowym menedżerskim podejściem do administracji publicznej (New Public Management). Ich istotą jest to, że określają, jakie konkretnie cele mają być w danym czasie zrealizowane. I przy jakich nakładach finansowych. Zgodnie z tą koncepcją tak wyznaczonym zadaniom miały towarzyszyć ustalone dla nich mierniki ich wykonania.

Popatrzmy na przytoczone wyżej przykłady z perspektywy budżetu zadaniowego. Plan wydatków promocyjnych musiałyby być rozdzielony na koszty poszczególnych zadań prowadzących do zaplanowanych konkretnie celów. Nie tylko w wymiarze finansowym, ale i rzeczowym. Jeśli celem gminy byłoby ograniczenie zanieczyszczenia powietrza, to w jej planie pojawią się przeznaczone na ten cel wydatki. Lecz nie tylko. Muszą być zaplanowane efekty, jakie one przyniosą. I ich mierniki,  w tym wypadku np. ilość pieców na węgiel, które będą zamienione na ogrzewanie gazowe.

Celem wydatków promocyjnych może być także zwiększenie aktywności obywatelskiej mieszkańców gminy. Tu jako cel niefinansowy można zaplanować wzrost frekwencji na zebraniach gminnych, czy wzrost ilości uczestników konsultacji społecznych. Miernikami efektów realizacji tych celów może być np. średni procentowy wzrost tej frekwencji w stosunku do ubiegłego roku.

Przykładem planowanych zadań mogą być także procesy zachodzące w gminie. Planując koszty działu księgowości (proces obsługi księgowej) można ustalić, że jednym z jego celów  jest efektywność pracy księgowych. Miernikiem może tu być średnia ilość dokumentów zaksięgowanych przez jedną osobę w skali miesiąca. Kolejne przykłady można mnożyć, ale tu chodzi tylko o pokazanie nowego sposobu myślenia jaki wiąże się z koncepcją wprowadzania budżetów zadaniowych, w miejsce tych mało czytelnych, tradycyjnych.
A dlaczego do tej pory budżety zadaniowe nie są powszechnie stosowane w praktyce zarządzania samorządowymi finansami? Tajemnicą poliszynela jest to, że główną przyczyną jest niechęć do zmian w tym kierunku ze strony urzędników i polityków. Niechęć spowodowana potrójnym „więcej”. Budżety zadaniowe wymagają więcej pracy, więcej umiejętności i więcej odpowiedzialności. Nie mówiąc już o konieczności zmiany mentalności ogromnej rzeszy urzędników, którzy zupełnie nie myślą kategoriami efektywnego działania. Dla nich jak coś jest zgodne z procedurami to wszystko jest w porządku. Oczywiście możemy tu wymienić jeszcze jedno „więcej”. Jest nim więcej oszczędności, a zatem lepsza służba zdrowia, edukacja, lepsze drogi itd. Jednak o tym „więcej” tylko się dużo mówi.

Dla bardziej dociekliwych:

Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy jakości rządzenia w Polsce – opracowanie Ernst&Young w ramach programu Sprawne Państwo

Ze słowa wstępnego do raportu: Autorzy niniejszego raportu, przygotowanego w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo, próbują odpowiedzieć na pytanie, czy instytucja budżetu zadaniowego jest w Polsce takim skutecznym narzędziem. Narzędziem pomocnym nie tylko do prowadzenia odpowiedzialnej polityki fiskalnej, ale także ułatwiającym strategiczne zarządzanie państwem. W swojej analizie autorzy wykorzystują praktyczne doświadczenia innych krajów, co dodatkowo pomaga w ocenie jakości polskiego budżetu zadaniowego.

Budżet zadaniowy – Studia Biura Analiz Sejmowych kancelarii sejmu

Z wprowadzenia do opracowania: Problematyka efektywnego i przejrzystego wydatkowania środków publicznych była zawsze tematem dyskusji dotyczących reform finansów publicznych. Nabrała ona jednak szczególnego znaczenia w okresie kryzysu gospodarczego i finansowego trwającego obecnie na świecie. Z wielu dotychczasowych doświadczeń wynika, że istotnym narzędziem w tym za‑ kresie może stać się tzw. budżet zadaniowy (performance budget, task‑based budget). Jemu też poświęcone zostały wszystkie zamieszczone w tym zeszy‑ cie „Studiów BAS” artykuły. Tematyka podjęta w tych artykułach stanowi podstawę do wymiany poglądów na temat doświadczeń, kontrowersji i wyzwań związanych z wdrożeniem i realizacją budżetu zadaniowego w Polsce podczas konferencji naukowej organizowanej w marcu 2013 r. wspólnie przez Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, Biuro Analiz Sejmowych oraz Najwyższą Izbę Kontroli. 

Zestaw wskaźników monitorowania efektywności usług publicznych 

Niniejsze opracowanie zawiera zaktualizowany zestaw wskaźników do pomiaru benchmarkingowego w ramach przedsięwzięcia „Benchmarking – Kontynuacja”, które realizowane jest przez Śląski Związek Gmin i Powiatów, jako kontynuacja projektu „Benchmarking – narzędzie efektywnej kontroli zarządczej w urzędach miast na prawach powiatu, urzędach gmin i starostwach powiatowych”

Czytaj również:
Skąd się biorą marne efekty zarządzania majątkiem publicznym Cz. 1
Skąd się biorą marne efekty zarządzania majątkiem publicznym Cz. 2.