Uwagi i propozycje zmian do ustawy „O jawności życia publicznego” cz. II

W dniu 13 listopada na rządowej stronie opisującej proces konsultacji społecznych projektu ustawy O jawności życia publicznego pojawiła się jego nowa wersja. Została ona opracowana po pierwszej fazie przyjmowania uwag, które można było składać do 3 listopada, a które  omawiane były 6 listopada na spotkaniu w KPRM . Część tych uwag została uwzględniona w tym nowym projekcie. Autorzy ustawy zapowiadali także, że będą przyjmowali kolejne uwagi do tego nowego projektu, oraz, że wyznaczą kolejne spotkanie aby je omówić. Po tej fazie projekt ma być skierowany do prac sejmowych. Poniżej przedstawiam Państwu propozycje zmian zapisów nowego projektu i komentarze do nich. Będą one w najbliższych dniach wysłane do autorów ustawy w ramach drugiej fazy konsultacji.

1. Brak realnej odpowiedzialności urzędników

Kluczową sprawą dla tego, żeby wprowadzone przepisy prawa odnosiły zamierzony skutek, jest ich faktyczne stosowanie. Skutkiem tym, jak deklarują autorzy projektu nowej ustawy, ma być większa niż dotychczas jawność życia publicznego. Dotychczasowa praktyka dowodzi, że cel ten nie zostanie osiągnięty, jeśli nie zostanie wprowadzona jasna odpowiedzialność za uchylanie się od wykonywania ustawowych obowiązków udostępniania informacji.

Brak wystarczająco jednoznacznych i nieuchronnych sankcji za niewykonywanie ustawy może sprawić, że jej przepisy będą jedynie zapisami „martwymi”. Treść zaproponowanego poniżej art. 73 pokrywa się z treścią art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotychczasowa praktyka stosowania tego przepisu potwierdza powyższą tezę. Zawarta w nim sankcja kary więzienia lub ograniczenia wolności, o ile wiem, nigdy nie została zastosowana. Doniesienia o naruszeniu tego przepisu prokuratorzy z reguły traktują mało poważnie i umarzają postępowania. Głównie z powodu „małej szkodliwości czynu”, mimo, że jest on naruszeniem art. 61 Konstytucji RP. Bardzo sporadycznie kierowane są do sądu oskarżenia z żądaniem sankcji w postaci grzywny. Z dostępnych statystyk wynika, że można tu mówić o ułamkach procenta przypadkach naruszenia prawa, góra pojedynczych procentach.

Mając powyższe na uwadze, aby cel w postaci większej jawności życia publicznego mógł być osiągnięty, potrzebne są jasne i nieuchronne sankcje za nieudostępnianie informacji. Kary więzienia bądź ograniczenia wolności za zatajenie szczególnie ważnych informacji, np. dotyczących decyzji rozporządzania majątkiem wielkiej wartości, czy też za uporczywe wielokrotne unikanie wypełniania obowiązków ustawowych. Za przewinienia mniejszej wagi grzywny lub kary pieniężne. Te drugie mogłyby przynieść spodziewany skutek, gdyby decyzje o ich zastosowaniu zapadały szybko. Nie chodzi tu o kary o jakiejś dużej wysokości, ale o nieuchronne i szybko wymierzane (a nie po latach postępowania).

Ich groźba, a przede wszystkim świadomość o ich nieuchronności, miały by niewątpliwie duże znaczenie profilaktyczne. Jeszcze jednym bardzo ważnym skutkiem skutecznych sankcji byłoby znaczne odciążenie Sądów Administracyjnych (i Samorządowych Kolegiów Odwoławczych)  od rozpatrywania skarg na bezczynność czy odwołań od decyzji odmownych co do udzielenia informacji. To z kolei pozwoliłoby na przyspieszenie działania tych organów odwoławczych i stworzyłoby realną szansę, aby art. 21 pkt.1 ppkt 1) ustawy nie był jedynie zapisem „martwym” („pobożnym życzeniem”).

Bardzo ważne jest także to, aby wprowadzić do przepisów ustawy sankcje za sam fakt naruszenia ustawy, nawet w sposób nieumyślny, w sytuacji, gdy ktoś np. źle zinterpretował obowiązujące prawo. Tego typu sankcje mogą być stosunkowo niewysokie, np. w formie kar pieniężnych. Groźba ich zastosowania motywowałaby osoby odpowiedzialne za udostępnianie informacji publicznych, aby znali dobrze obowiązujące w tym zakresie prawo. Oczywiście przy tym prawo to powinno być możliwie jednoznaczne, nie stwarzające nadmiernych problemów interpretacyjnych.

Tak więc przepis art. 74 ustawy winien być doprecyzowany i uzupełniony. Propozycję w tym zakresie przedstawiam poniżej. Po części oparłem je o propozycje sankcji, które autorzy projektu przedstawili w stosunku do innych uczestników życia publicznego niż urzędnicy, którzy są odpowiedzialni za udostępnianie informacji publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego.

Utrzymanie jedynie dotychczasowego zapisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej spowoduje, że nowa ustawa, podobnie jak dotychczasowa będzie miała jedynie charakter instruktarzowy. Jej przepisy będą stosowały osoby, które nie mają nic do ukrycia. Te, które nie chcą ujawnić swojej niegospodarności, braku kompetencji, a szczególnie korupcji informacji nie udostępnią. Będą wykorzystywały niejasne przepisy, a tylko teoretyczne sankcje po prostu zignorują.

Nadal niejasne przepisy

Większość problemów z uzyskiwaniem informacji publicznych bierze się z niejednoznaczności przepisów prawa określającego zasady ich udostępniania. Jest ona często wykorzystywana jako pretekst do jej nieujawniania. Jednocześnie z powodu niejasnego prawa wielu wnioskodawców niewłaściwie sporządza swoje zapytania. Dlatego wiele przepisów zawartych w nowym projekcie winno być doprecyzowane i uszczegółowione.

Konsekwencją niejasnych przepisów prawa jest także duża ilość spraw w Samorządowych Kolegiach Odwoławczych ora Sądach Administracyjnych. W 2016 roku do sądów administracyjnych wpłynęło ogółem 6597 skarg (http://www.nsa.gov.pl/statystyki-wsa.php). Mowa tu o sprawach wszczętych na skutek skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Tych, które dotyczyły informacji publicznej, prawa prasowego i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego było 2342, a więc 36%. Gdyby przepisy były lepiej doprecyzowane liczba ta byłaby niewątpliwie znacznie mniejsza. Podobnie ma się sytuacja w przypadku Samorządowych Kolegiów Odwoławczych.

W przestrzeni publicznej trwa obecnie burzliwa dyskusja na temat konieczności skrócenia przewlekłości postępowań sądowych. Doprecyzowanie przepisów, o których tu mowa, mogłoby być jednym z istotnych kroków w tym kierunku.

Ze względu na powyższe argumenty bardzo ważne jest doprecyzowanie tych sformułowań w projekcie ustawy, które zostały przeniesione do niego z obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określeń, które jednocześnie były bardzo często przedmiotem sporów interpretacyjnych trafiających na wokandę Samorządowych Kolegiów Odwoławczych czy Sądów Administracyjnych. Można do nich zaliczyć przede wszystkim pojęcia „informacji przetworzonej”, „dodatkowe nakłady” (związane z wytworzeniem informacji przetworzonej) „istotnego interesu publicznego”, „osoby pełniącej funkcje publiczne, „osoba wykonująca wyłącznie czynności usługowe” itd.

Jacek Barcikowski

Obywatelski Think Tank – uwagi do ustawy O jawności życia publicznego II

Obywatelski Think Tank – uwagi do ustawy O jawności życia publicznego I