Zmiana ustawy samorządzie gminnym – dla czy przeciwko mieszkańcom?

1.Projekt ustawy O zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych stwarza głównie pozory korzystnych zmian dla lokalnych społeczności.
2. Wprowadzenie do ustawy zapisów o budżetach obywatelskich to jedynie namiastka konsultacji społecznych, które powinny być przeprowadzane dla zaopiniowania nie 0,5% wydatków, a 100% (a przynajmniej wszystkich najważniejszych).
3. Wprowadzenie procedury inicjatywy uchwałodawczej dla dużych grup obywateli (min. 300 osób w mniejszych gminach, a w większych 500) to duże ryzyko zablokowania aktywności mieszkańców i odebrania im praw obywatelskich. Aktualnie takie prawo ma każdy obywatel.
4. Niebezpieczną zmianą jest odebranie radzie gminy kompetencji zatwierdzania proponowanych przez wójta kandydatur na funkcję skarbnika gminy, który kontroluje ponoszone przez niego wydatki.
5. Wprowadzenie debat na temat corocznego raportu o stanie gminy to iluzja kontroli społecznej działalności wójta.  Zaproponowane przepisy niosą ryzyko, że mogą one być wykorzystywane głównie jako narzędzie propagandowe.
6. Wprowadzenie głosowań imiennych oraz transmisji i utrwalania audio-video posiedzeń rady gminy to dobry pomysł, jednak nie rekompensujący zagrożeń, o których mowa wyżej. 


Na wstępie uzasadnienia do ustawy O zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (dalej „ustawa”) jej autorzy piszą: W zakresie zmian w ustawach samorządowych wnioskodawcy proponują zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową. Czy rzeczywiście? Niestety, bardziej wnikliwa analiza proponowanej nowelizacji pozwala postawić tezę, iż wyżej cytowane zdanie ma głównie charakter propagandowy.

I. Iluzoryczne wzmocnienie kontrolnych kompetencji radnych i mieszkańców.

W projekcie ustawy proponuje się nadanie poszczególnym radnym uprawnień kontrolnych. Czy będą mogli oni realnie z nich korzystać?
Dodany punkt w tej kwestii brzmi: W wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej

Przecież  te same kompetencje, a nawet większe, radni mają już na podstawie Ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej „udp”). Poza wstępem do pomieszczeń, ale po co mają do nich wchodzić, skoro i tak nie dostaną niezbędnych do przeprowadzenia rzetelnej kontroli danych? Na kawę? W udp są przynajmniej ustalone jakieś zasady udostępniania dokumentów (terminy, warunki, wyjątki). Tu nic. Martwe prawo. Byłoby inaczej, gdyby np. radny po podpisaniu umowy o poufności mógł kontrolować także dokumenty ustawowo chronione. Wtedy miałby dodatkowe kompetencje w porównaniu do osób korzystających z udp. O stwierdzonych nieprawidłowościach mógłby np. zawiadamiać prokuraturę, a wcześniej próbować je dokładnie wyjaśnić z wójtem.

Kolejną zmianą jest ustawowe uregulowanie interpelacji radnych. To byłby dobry pomysł, gdyby nie to, że za brak odpowiedzi nie przewidziano żadnej sankcji. Nie ma co się łudzić. Gdy interpelacja będzie dotyczyła jakiejś błahostki, to odpowiedź padnie. W innym przypadku nie, a najwyżej jakaś wymijająca. Bez konsekwencji.

Treść ustawy w art. 18b. przewiduje też tworzenie nowego rodzaj komisji: Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. To przecież nic nowego. Obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwość składania takich skarg (art. 227 k.p.a.). Na złożoną w tym trybie skargę trzeba odpowiedzieć w ciągu 30 dni. Po co więc powoływać taką komisję bez nadania jej specjalnych kompetencji do zbadania zgłoszonego problemu? I bez obowiązku rozpatrzenia jej w określonym czasie? Dla dobrego samopoczucia mieszkańców? Znowu będzie to „martwy zapis”.

Wreszcie zgodnie z omawianą nowelizacją co rok ma odbywać się debata o stanie samorządu połączona z udzieleniem wotum zaufania organowi wykonawczemu. Dotychczasowe przepisy przewidują w tym celu specjalne posiedzenie rady gminy. Może uczestniczyć w nim każdy mieszkaniec i zabierać głos. Nowa ustawa ma ograniczyć to prawo. Będzie mógł zabrać głos, ten, kto uzyska na to zgodę innych 20 osób (w gminach do 20 tys. mieszkańców) lub 50 w większych. Zgodnie z nowelizacją Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15. Takie ustalenie stwarza pole do manipulacji – jak bowiem sprawdzić, jaka to była kolejność? Przewodniczący rady będzie mógł więc eliminować mówców, którzy są niewygodni.
Inaczej byłoby, gdy mieszkańcy mogliby przed taką debatą składać swoje zapytania (np. z 30-dniowym wyprzedzeniem w formie swoistej interpelacji). Wójt musiałby najpóźniej w czasie takiego wysłuchania  odpowiedzieć na nie (ew. jeśli takich zapytań byłoby bardzo dużo, to wcześniej na stronie BIP).

II. Konsultacji społecznych w ważnych sprawach jak nie było tak nie będzie.

Nowe przepisy wprowadzają w wybranych przypadkach obowiązek tworzenia budżetów obywatelskich. Są to stosunkowo niewielkie kwoty, o których wykorzystaniu mogą decydować bezpośrednio mieszkańcy. Do tej pory takie budżety mogły także powstawać, teraz ich tworzenie ma być obowiązkowe w gminach będących miastami na prawach powiatu. Wysokość takiego obligatoryjnego budżetu ma wynosić co najmniej 0,5% wydatków gminy.
A co z pozostałą kwotą 99,5%? Nowelizacja nie przewiduje żadnych obowiązkowych konsultacji. Nawet w kluczowych dla lokalnej społeczności sprawach. Tak więc nowy przepis ma raczej wyłącznie znaczenie propagandowe. Jeżeli wnioskodawcy chcieliby wprowadzić zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia lokalnej społeczności większej podmiotowości, to powinni wprowadzić mechanizmy skutecznej kontroli wydatkowania nie ułamkowych części procenta, a całego budżetu.

Ważną, niedostrzeganą w debacie publicznej zmianą, mają być zasady powoływania na stanowisko skarbnika gminy. Do tej pory należało to do kompetencji rady gminy, teraz decydować ma wyłącznie wójt. Jest to potencjalnie groźna zmiana. Do obowiązków skarbnika należy bowiem podpisywanie razem z wójtem dokumentów związanych z dysponowaniem środkami finansowymi gminy (tzw. kontrasygnata). To tak, jakby w przedsiębiorstwie jeden członek zarządu powoływał drugiego, który razem z nim będzie reprezentował spółkę. Cel kontrasygnaty skarbnika określają m.in. przepisy art. 45 ust. 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Wskazują one na duże jej znaczenie. Jego podpis oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń do:
• przedstawionej przez właściwego rzeczowo pracownika oceny prawidłowości pod względem merytorycznym tej operacji, a tym samym potwierdza jej zgodność z prawem,
• kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów, głównie co do legalności operacji w nich ujętych.

Do tej pory rada gminy miała szansę kontrolować, czy wójt proponuje na to stanowisko właściwą osobę. Taką, która będzie od niego przynajmniej w miarę niezależna. Teraz rada ma stracić to uprawnienie, a wójt zyskać więcej niekontrolowanej władzy. Autorzy ustawy, w swoim uzasadnieniu do niej nie piszą ani słowa o tym, co było przyczyną tej zmiany.

III. Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców – szansa czy zagrożenie?

Projekt zmian w ustawie o samorządzie gminnym przyznaje mieszkańcom inicjatywę uchwałodawczą. Czytamy w nim, że może ją zgłosić w gminach do 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób, a w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 500 osób. Do tej pory każdy obywatel może skierować do rady gminy wniosek o poddanie pod jej obrady projektu uchwały swojego autorstwa. Jak będzie miał się ten przepis do tego tego nowego? Czy nie będzie on pretekstem, aby z automatu odrzucać projekty pojedynczych obywateli? Czy włodarze gmin nie będą dzięki niemu blokować inicjatywy mieszkańców? Uzgodnienie treści projektu uchwały przez 500 mieszkańców, czy nawet 300 wydaje się skrajnie trudne. Tym bardziej, że co prawda będzie on musiał być poddany pod obrady rady, ale nie będzie ona miała obowiązku go zaakceptować. Dobrą stroną wprowadzenia tego zapisu jest to, że zgłoszona w jego trybie uchwała będzie musiała być głosowana przez radę gminy. Jednak tak wysoki próg poparcia uczynią ją „martwym”. Inaczej by było, gdyby został on radykalnie obniżony, a wójt miałby obowiązek przeprowadzić szersze konsultacje społeczne zgłoszonego projektu.  Oczywiście skuteczne, a nie pozorne. W przypadku wybranych projektów dotyczących np. dysponowania znacznym majątkiem czy kwestii strategicznych gminy (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wójt mógłby zarządzać lokalne referenda.

Ponadto rady gmin dostają prawo dowolnego ograniczania tego prawa obywatelskiego. Mówi o tym punkt 6. art. 41a: Rada gminy określi w drodze uchwały: rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały o, którym mowa w ust. 1, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Jest to bardzo groźny przepis, szczególnie, gdy rada danej gminy będzie zdominowana przez jedną partię polityczną (a takie niebezpieczeństwo zwiększa propozycja odejścia od okręgów jednomandatowych na rzecz wyborów proporcjonalnych promujących kandydatów partyjnych). Może on wręcz całkowicie zablokować prawa mniejszości.

IV. Inne zmiany

Dobrą, choć niedopracowana zmianą nowej ustawy jest wyodrębnienie biura obsługującego radę gminy ze struktur urzędu. Przewodniczący rady ma być zwierzchnikiem służbowym zatrudnionych w takim biurze pracowników. Nowy przepis nie określa jednak sposobu jego finansowania.

Z art. 30 pkt.2 ppkt 3) obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że to do wójta należy gospodarowanie jej mieniem komunalnym. Do niego zalicza się m.in. dysponowanie pieniędzmi na wynagrodzenia. Z kolei z art. 33 tejże ustawy (punkty 3 i 5) wynika, że wójt jest także kierownikiem urzędu i jako taki wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Czy pracownicy tego wyodrębnionego biura do obsługi rady gminy (choćby pod względem prawnym) będą nadal pracownikami urzędu gminy? A jeśli tak, to kto będzie decydował o ich wynagrodzeniach, premiach czy innych kosztach biura? Czy przewodniczący rady gminy będzie mógł na przykład podpisać umowę z kancelarią prawną, która będzie konsultować przedstawiane radzie projekty uchwał?  Z nowelizacji to nie wynika. Może tu powstać cały szereg różnych interpretacji nowego przepisu.

Projekt ustawy zawiera także inne pozytywne zapisy, które jednak nie rekompensują tych, o których jest mowa wyżej. Można do nich zaliczyć ustawowe określenie liczby osób niezbędnych do utworzenia klubu radnych, obowiązek wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwał zgłoszonych przez przewodniczącego klubu radnych, obowiązek rejestrowania i upubliczniania wykazów głosowań czy obowiązek transmisji, nagrywania i upubliczniania nagrań sesji rad i sejmików.